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자치삼립(自治三立) 이십년
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2015년 11월 17일(화) 15:21 [주간문경] 
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| | | ↑↑ 김 안 제
서 울 대 학 교 명예교수
한국자치발전연구원 원장 | ⓒ (주)문경사랑 | |
지방의회와 자치단체장을 모두 주민직선에 의해 구성하는 민선자치제가 실시된 지 이제 꼭 20년에 이르렀다. 강산이 두 번 바뀌는 기간이었으니, 사람으로 보면 20세의 성년이 되었고 약관(弱冠)의 이순(二旬)에 이른 셈이 된다.
광역 및 기초자치단체의 2계층의 구조를 가지고 기관분립형의 체제로 운영되는 우리나라 지방자치제는 다분히 대륙형의 단체․자치적 특성을 띄고 있다.
미국 작가 헤밍웨이(Ernest Hemingway 1899~1961)가 쓴 소설에 ‘누구를 위하여 종은 울리나?(For Whom The Bell Tolls?)’가 있다.
영화로까지 만들어진 이 소설은 서반아의 내란을 주제로 한 전쟁 이야기다. 여기서 나는 이런 의문을 갖는다. ‘누구를 위하여 지방자치를 하는가?’ 다분히 정치적 산물로 탄생한 우리나라 지방자치이지만 궁극적 목적은 크게 세 가지에 있다고 할 수 있다.
첫째는 국민중심의 민주주의를 발전시킴으로써 풀뿌리 민주주의의 기반을 튼튼하게 만드는 것이다. 이를 일컬어 ‘자치입민(自治立民)’, 즉 주민자치의 민주주의를 올바로 세우는 것이라고 할 수 있다.
둘째는 각 고을을 발전시키고 나아가 지역 간의 균형된 성장을 도모하는 것이다. 이는 모든 고장을 굳건히 세운다는 뜻에서 ‘자치입향(自治立鄕)’이라고 할 수 있으며, 지방자치의 가장 가시적이고 핵심적인 목표인 것이다.
끝으로 또 하나는 국가발전에 기여하는 것이다. 지방자치는 국가통치 안에서 이루어지고 국가는 지방자치단체보다 한 단계 위에 있다는 명제로 볼 때, 지방자치의 효과는 당연히 국가발전으로 수렴되어야 하는 것이다. 이는 나라를 튼튼하게 세운다는 의미에서 ‘자치입국(自治立國)’이라고 할 수 있다.
어떤 사업을 새로 시작했을 때, 시작하자마자 바로 흑자의 실적을 내기는 어렵다. 어느 시점까지는 나가는 돈이 들어오는 돈보다 훨씬 많기 때문에 적자일 수밖에 없다. 이러한 적자 기간이 너무 길어서 투자능력의 한계를 넘어서면 그 사업은 실패로 돌아가게 된다. 똑같은 원리가 지방자치에도 그대로 적용된다.
중앙집권체에서 지방자치제로 전환됐을 때, 당분간은 지방자치가 가져오는 효과가 중앙집권제보다 못하게 나타나지만 어느 기간이 지나면서는 그것이 역전되어진다. 문제는 역전되기까지의 기간의 길이이다.
비록 그 효과가 역전되더라도 그 동안의 손실 총계를 능가할 수 있는 긍정적 효과, 곧 편익이 쌓여질 때까지는 다시 상당한 기간을 요하게 된다.
이러한 중앙집권제에 대한 지방자치제의 편익․비용분석을 통해 나타나는 누적된 수지균형의 시점은 짧을수록 좋다. 만일 그 시점이 수백 년 후에 도래한다면 지방자치제의 실시는 재고해 보아야 할 것이다.
지방자치로 인한 손실과 역효과가 너무 크고 그 지속기간도 너무 길기 때문이다. 따라서 지방자치제를 실시할 때에는 수지균형의 시점을 가능한 한 단축하도록 만반의 조치를 취해야 할 것이다.
지방자치가 성공적으로 이루어지기 위해서는 크게 세 가지 요건을 충족해야 한다.
그 첫째는 적절한 자치제도의 구축이다.
그 나라 그 시대의 상황에 적합하고 국가의 통치이념과 국민의 민주염원에 부응하며 국가 및 지방 발전의 동인으로 작용할 수 있는 자치체제를 확립해야 한다. 자치계층과 구역을 적절히 설정하고 자치주민의 권리와 의무를 올바로 규정하며 자치권한과 자주재원을 충분히 확보토록 한다. 아울러 국가와 자치단체 간, 자치단체 상호간, 의회와 집행부간, 지방정부와 주민 간 등의 상호관계도 민주성과 효율성이 함께 제고될 수 있는 방향으로 정립되도록 한다.
두 번째의 요건은 충분한 자치능력의 구비이다.
자치제도의 기본적 틀을 만드는 것은 국가, 곧 중앙정부이지만 이의 시행을 위해 구체적이고 세부적인 사항을 제정하고 이를 실제 실천해 나가는 것은 지방자치단체이다.
지방자치단체의 주인은 주민이고 지방자치 운영의 주역은 주민이므로 지방주민의 자치능력이야말로 지방자치의 성패를 가름하는 기본적 요소라고 할 수 있다.
자치제도를 자동차에 비유한다면 자치주민은 그 자동차를 몰고 가는 운전자라고 할 수 있다. 운전자가 운전에 미숙하거나 건강에 문제가 있거나 술에 취해있다면 아무리 좋은 자동차라도 사고가 나기 쉽다. 주민의 자치의식이 높고 자치역량이 충분해야 할 까닭이 바로 여기에 있는 것이다.
지방자치 성공의 세 번째 요건은 건전한 자치풍토에 있다.
좋은 자동차를 훌륭한 운전자가 운전하더라도 도로상태가 좋지 않거나 일기가 극히 불순하거나 또는 교통신호나 법규가 잘못 되어 있으면 제대로의 속도를 내어 안전하게 운행하기가 어려울 것이다. 이와 같은 운전의 외부적 여건을 교통환경이라고 할 수 있으며, 지방자치의 경우 이것이 바로 자치풍토인 것이다.
동일한 내용의 자치제도를 가지고 비슷한 수준의 자치능력을 가진 주민들이 지방자치를 운영해 가더라도 지역에 띠라 나타나는 효과와 병폐가 서로 다르게 되는 것은 이러한 자치환경 내지 자치풍토의 상이에서 기인한다고 할 수 있다.
우리는 이제 민선자치 20년을 맞이했다. 선진국에서 수백 년 간 발전시켜온 지방자치제를 우리는 불과 20년간 경험했다. 그동안 크고 작은 부작용과 시행착오가 있었고, 그래서 지방자치제 자체에 대한 국민의 회의도 없지 않았지만 큰 물줄기는 비교적 올바른 방향으로 흘러왔고, 이제는 상당히 안정된 정상궤도로 들어서지 않았나한다. 자치입민과 자치입향 및 자치입국이라는 자치삼립의 기반이 어느 정도 구축되었다고 할 수 있다.
자치전선(自治戰線) 이상 없다(No News in the Autonomy Front).
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