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지방자치와 가정분가

2020년 03월 10일 [(주)문경사랑]

 

 

↑↑ 김 안 제
서울대학교 명예교수
문경대학교 석좌교수
한국자치발전연구원 원장

ⓒ (주)문경사랑

 

국가통치에 있어 지방자치는 가정운영에 있어 자녀분가(子女分家)와 비슷하다고 한다. 인류의 발달사를 보면 태초의 개별생활에서 가족단위로 나아가고 이들이 모여 씨족부락(氏族部落)을 형성하였으며, 나아가 부족사회(部族社會)로 발전하고 드디어는 민족국가(民族國家)를 배태하게 되었던 것이다.

국가 형태를 갖추면서 왕권체제를 이루고 중앙집권적 군주제로 발전하였고 근세의 민주화 요구에 따라 지방분권이 확대되고 지방자치가 실시되기에 이르렀다.

사생활에 있어서는 처음에는 남녀가 따로 살다가 결혼을 하여 가정을 이루고 자녀를 가지면서 가족을 형성하며, 자녀가 성장하면 결혼을 시켜 분가를 시키고 상당한 자주권을 행사하게 된다.

그러면 지방자치단체가 갖고 있는 지방자치권은 누가 부여한 것인가? 태초부터 하늘이 주었다는 천부설(天賦說)과 국가가 할애하여 부여했다는 국가부여설의 두 가지 학설이 있지만 현실적으로는 후자의 이론이 더 설득력이 있다고 할 수 있다.

가정분가에 의한 권한도 부모가 나누어 줌으로써 발생한다는 주장이 더 적절하다고 할 수 있다.

국가통치권한 가운데 지방자치권한이 차지하는 비중에 따라 그 비중이 낮으면 중앙집권형이라 하고 높으면 지방분권형이라고 하며, 가정에서는 이를 가부장체제(家父長體制)와 자녀위주체제라고 일컫는다.

지방분권을 통한 지방자치를 왜 하는가? 크게 세 가지의 목적을 들 수 있으니, 첫째는 풀뿌리민주주의의 구현이고 둘째는 실질적 주민복지의 증진이며 셋째는 효과적 균형발전의 촉진이라고 할 수 있다. 지방분권시대에 있어서의 이들 목적의 성취도가 중앙집권시대에 비하여 내려간다면 그 지방자치는 실패라고 평가할 수 있다.

지방자치를 가능케 하는 필수적 요소는 자치구역과 자치주민 및 자치권력이다. 이는 바로 독립국가의 기본요소인 국토․국민․주권에 상응한 것이다. 지방자치단체는 이들 요소를 잘 구사하여 지향목표를 달성하기 위해 최선을 다하고 있다.

지방자치 실시에 따른 국가발전 전체의 편익․비용분석(便益․費用分析)을 해보면, 자치 실시 후 어느 시기까지는 편익보다 비용이 더 많아서 부(負)의 효과를 가져오지만 그 시점 이후에는 편익이 더 많아서 정(正)의 효과를 초래한다.

그리고 얼마 지나서 자치실시 이후의 누계 편익과 누계 손실이 일치하는 시점에 이르게 되며, 이때부터는 지방자치가 갖는 이득을 향유하게 되는 것이다. 문제는 편익∙비용 일치의 시점이 언제 오느냐에 있다.

이 시점까지의 기간이 너무 길게 걸리면 지방자치를 실시한 데 대한 희생이 너무 크기 때문에 지방자치 자체에 대한 회의가 생기게 된다.

가정분가에 있어서도 똑같은 문제가 야기된다고 할 수 있다. 지방자치단체가 파산선고(破産宣告)를 당하여 자치권이 회수되는 경우나 분가한 자녀가 다시 그 부모와 결합하는 경우가 실패한 실례들이다.

지방자치를 성공시키기 위해서는 몇 가지 필요요건을 충족해야 하는 바, 첫째는 적절한 자치제도이고 둘째는 충분한 자치능력이며 셋째는 건전한 자치풍토이다.

우리나라도 선진국에서 수백 년간 발전시킨 지방자치제를 이제 불과 25년간 경험하였다. 다소의 혼란과 부작용이 있었고 시행착오를 겪었지만 그런대로 정상궤도에 진입하고 있으며 지방자치의 지향목표에도 점차 접근하고 있다.

지방자치는 없어도 되지만 국가는 반드시 있어야 한다. 즉, 국가는 필수적이지만 지방자치는 선택적이다. 따라서 지방자치의 존립은 그의 효험과 실적의 함수이므로 반드시 성공적으로 운영되어야 한다. 지방자치 이후의 국가전체와 가정분가 이후의 가문 전체가 더욱 번창하고 복지로우며 조화롭게 되도록 올바로 이끌어가야 할 것이다.

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